Michał Czuma

Korupcja jest tematem wielu dyskusji w różnych gremiach. Słowo to pada ostatnio zdecydowanie częściej w związku z tym, iż po kilku turach konsultacji społecznych, podczas których zgłoszono około 1000 szczegółowych uwag, opinii i propozycji, 12 grudnia 2017 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji została opublikowana najnowsza wersja projektu ustawy o jawności życia publicznego.

Korupcja od lat jest ważnym tematem życia publicznego, poruszanym zarówno przez zwolenników, jak i przeciwników każdej władzy. Sporo uwagi poświęca się jej w mediach, przeciwnicy polityczni przerzucają się podejrzeniami o sprzyjanie jej albo iluzoryczną z nią walkę.

Najczęściej wymienianą wśród respondentów różnych sondaży formą korupcji jest łapownictwo. W prawie karnym wyróżniono jego dwie odmiany: bierną (Kto w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę, o czym mówi art. 228 § 1) i czynną (Kto udziela lub obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji podlega karze…, art. 229 kk). Korupcją jest również płatna protekcja (Kto, powołując się? na wpływy w instytucji państwowej, samorządowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi albo wywołującymi przekonanie innej osoby lub utwierdzającej ją w przekonaniu o istnieniu takich wpływów, podejmuje się pośrednictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę, art. 230 i 230a kk).

Rzadko się o tym mówi, ale korupcją jest także tzw. nadużycie władzy (art. 231 kk) polegające na tym, iż przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, funkcjonariusz publiczny działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Za to można trafić za kratki nawet na 3 lata. Korupcji dotyczą też przepisy związane z tzw. nadużyciem zaufania (art. 296 oraz art. 296a i 296b kk), gdy ktoś, zajmując się sprawami majątkowymi lub prowadząc działalność gospodarczą osoby prawnej nieposiadającej osobowości prawnej (np. szkoły, przedszkola), nie dopełnia obowiązków czy działa na szkodę, powinien mieć świadomość odpowiedzialności karnej na nim ciążącej. Do tego można dodać wszelkie formy przekupstwa.

Jak widać, jest sporo przepisów pozwalających na pociągnięcie do odpowiedzialności każdego, kto pozycję, wpływy i posiadane zaufanie społeczne wykorzystuje nieetycznie do uzyskania korzyści osobistych.

Ciekawy jest źródłosłów słowa korupcja. Pochodzi ono od łacińskiego corrumpere oznaczającego dwie czynności: niemoralnego łamania lub psucia. Korupcja rzeczywiście łamie ludziom charaktery i kariery, psuje biznes, życie publiczne i politykę. Uznaje się ją za jedną z wielu nieuczciwych, najstarszych praktyk w historii ludzkości, za coś nagannego, chociaż historycznie i politycznie można wskazać okresy i miejsca, kiedy bywała prawie legalną, a na pewno akceptowalną formą regulującą różne kwestie polityczne, gospodarcze czy historyczne.

Zastanawiać może jeszcze jedno zjawisko dostrzegalne w badaniach sondażowych. W ciągu ostatnich niespełna czterech lat odsetek badanych uważających, że korupcja stanowi bardzo duży problem, zmniejszył się o 8 punktów procentowych – do 31 proc.; respondentów twierdzących, że jest on duży, także ubyło – z 87 proc. do 76 proc. Liczba osób przekonanych, że zjawisko to nie jest szczególnie znaczące wzrosła z 8 proc. do 15 proc. (badanie CBOS, 2016 r.).
To, że zjawisko korupcji istnieje, nie podlega dyskusji – publicznie znane fakty to potwierdzają. Nie budzi również większych wątpliwości, że z tym procederem należy walczyć. Jednak w tej walce zalecam daleko posuniętą ostrożność.

Korupcja jest zjawiskiem trudnym do badania, czymś ulotnym. Tak naprawdę wiedzę o stopniu skorumpowania i zakresu korupcji mają nie ci, którzy o niej czytają czy nawet opowiadają, ale ci, którzy dają łapówki i korumpują, oraz ci, którzy biorą je i dają się skorumpować. A także ci, którzy z racji obowiązków zajmują się jej zwalczaniem i przeciwdziałaniem. Osoby korumpujące i dające się korumpować raczej nie piszą pamiętników i nie chwalą się tym w mediach społecznościowych. Ale obserwując wyniki śledztw, w tym dziennikarskich, można się o tym procederze sporo dowiedzieć.

Jeszcze kilkadziesiąt lat temu przekupywanie polityków i ludzi władzy było powszechnie stosowaną i… dozwoloną praktyką. W wielu krajach, w tym np. w Europie, łapówki można było odliczyć od podatku, wpisując je w koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Nadal są kraje, gdzie funkcjonariusze państwa mają niewielkie pensje i włos nie spadnie im z głowy, jeśli dorabią sobie, biorąc „w łapę”. Jednym z krajów, który mocno „ucierpiał” z powodu korupcji i gdzie doszło i nadal dochodzi do wielu głośnych afer korupcyjnych, są Stany Zjednoczone Ameryki Płn.

Jednocześnie to jeden z krajów, w którym od lat toczy się bezkompromisowa walka z wszelkimi formami korupcji. Wszystko zmieniło się tam za sprawą głośnej afery Watergate, która pociągnęła na dno amerykańskiego prezydenta Richarda Nixona. Tym, którzy nie wiedzą, co tak zbulwersowało Amerykanów, przypomnę, że dochodzenie w sprawie nielegalnych wpłat na kampanię Nixona doprowadziło do ujawnienia slush funds* w setkach amerykańskich firm. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (Securities and Exchange Commission – SEC) wykazała, że 400 przedsiębiorstw wydało setki milionów dolarów, przekupując zagranicą kogo się tylko dało, poczynając od premierów, kończąc na szeregowych policjantach.

Po ujawnieniu afery w 1977 r. USA przyjęły pierwszą na świecie ustawę antykorupcyjną (Foreign Corrupt Practices Act – FCPA). Na jej mocy przekupywanie zagranicznego funkcjonariusza państwowego lub polityka w celu zawarcia kontraktu stało się nielegalne. Śladem USA podążyły kolejne kraje. Dziś korupcja jest już zjawiskiem powszechnie nieakceptowanym, wręcz piętnowanym. Nie przeszkadza to jednak wielu w „wynagradzaniu” polityków za wprowadzenie korzystnych rozwiązań, rozstrzygnięcie przetargu czy też usunięcie określonych przeszkód prawnych.

Czy więc wprowadzanie wszelkich barier i mechanizmów korupcyjnych pozwala skutecznie zwalczać korupcję? Warto poznać kilka faktów. Po pierwsze minęło ponad 20 lat od czasu, kiedy inne kraje podążyły tą samą drogą co USA i zakazały przekupstwa, uchwalając Konwencję OECD przeciw korupcji. Obecnie ratyfikowało ją 37 krajów, a na całym świecie toczy się 245 spraw dotyczących złamania jej zapisów. Zmiana przepisów i uchwalanie kolejnych ustaw czy zapisów kodeksowych nie eliminuje jednak pokusy sięgania po korupcję. Po drugie zmiana prawa to nie wszystko, zwalczanie korupcji wymaga zmiany mentalności wielu ludzi, od menedżerów po funkcjonariuszy państwa i służb zajmujących się zwalczaniem korupcji. Po trzecie same przepisy nie wystarczą. Przypadki głośnych afer korupcyjnych pozostałyby tajemnicą kilku wpływowych osób, gdyby nie dobra wola odpowiedzialnych za biznes oraz współpraca odpowiedzialnych za wykrywanie i zwalczanie korupcji z tymi, którzy w firmach stali na straży przestrzegania zasad przejrzystości w biznesie.

Czy w Polsce były afery podobnego kalibru? Najgłośniejsza i znana z mediów dotyczyła „nieprawidłowości w przetargach z lat 2007–2010 na zakup sprzętu i usług teleinformatycznych przez CPI (Centrum Projektów i Usług Informatycznych MSWiA). Prokuratura po długim postępowaniu postawiła zarzuty ośmiu osobom, którym groziło do 12 lat pozbawienia wolności. Główny oskarżony w tzw. Infoaferze, czyli Andrzej M., otrzymał 4,5 roku więzienia w zawieszeniu na 8 lat, 93 tys. zł grzywny i przepadek przyjętych korzyści. Doszło do tego w wyniku dobrowolnego poddania się przez A.M. karze, na co zgodziła się prokuratura. Wyrok wydał sąd okręgowy w Warszawie wobec uznawanego za mózg afery byłego szefa CPI, który od przedstawicieli firm informatycznych wziął 1,6 mln zł i 110 tys. zł w postaci komputerów i sprzętu RTV oraz dostał obietnicę kolejnej łapówki 2,5 mln zł. Według prokuratury apelacyjnej w Warszawie A.M. zasłużył na nadzwyczajne złagodzenie kary, ponieważ w śledztwie składał obszerne wyjaśnienia i ujawnił fakty nieznane śledczym. Ponadto orzeczono wobec niego o przepadku korzyści uzyskanych z przestępstw przez niego i troje członków jego rodziny, w tym mieszkania o wartości 800 tys. zł, auta, pieniędzy na kontach oraz wielu luksusowych przedmiotów AGD i RTV. Karom w zawieszeniu wraz z M. poddali się jego żona, ojciec i siostra. Do dzisiaj sprawa nie znalazła finału.

W rodzimych aferach zaskakuje kilka rzeczy – bardzo długi tryb prowadzenia dochodzeń (w ub.r. wyroki zapadające w sprawach korupcyjnych dotyczyły głównie spraw z lat 1999–2014). Głośno jest o śledztwie CBA prowadzonym w Krakowie. Dotyczy ono powoływania się na wpływy w instytucjach państwowych i samorządowych woj. małopolskiego oraz udzielania korzyści majątkowych osobom pełniącym funkcje publiczne w związku z pełnieniem tych funkcji. Wiadomość o zatrzymaniu znalazła się we wszystkich mediach. Ale czy dojdzie do procesu i jakie zapadną wyroki?

Informacja o zatrzymaniu podejrzanych nie oznacza, że są oni winni zarzucanych im czynów, a na pewno nie oznacza, że zgromadzony materiał dowodowy udało się w toku czynności procesowych udowodnić. W przypadku korupcji jest to wyjątkowo trudne. A to niestety sprawia, że korupcja wciąż jest atrakcyjną metodą, tym bardziej że niezmiernie rzadko dochodzi do niej w kraju, w którym potem podejmowane są decyzje i zamieszkują uczestnicy procederu. Dla służb stanowi to sporą przeszkodę, gdyż nie mogą one działać w innych krajach bez współpracy z władzami lokalnymi, które bez przedstawienia twardych dowodów i poszlak mogą odmówić współdziałania.
Informacje o zatrzymaniach nietrudno znaleźć, szczególnie gdy w sprawę są zamieszane głośne nazwiska. Później jednak na lata zapada milczenie, z wielkim trudem do opinii publicznej przedostają się informacje o skazaniu. To skutkuje bezkarnością i brakiem obaw o konsekwencje.

Projekt ustawy
Sprawy korupcyjne są bardzo trudne do wykrycia, a jeszcze trudniejsze w aspekcie procesowego udokumentowania. Dlatego nie może dziwić, że w pracach nad tzw. ustawą o jawności życia publicznego kładzie się nacisk na tworzenie w przedsiębiorstwach obowiązkowych procedur antykorupcyjnych, a w konsekwencji pobudzenie właścicieli biznesu do podejmowania praktycznych, namacalnych działań mających eliminować korupcję. Ma to sens, jeśli właściciel przedsiębiorstwa rozumie, iż korupcja jest przejawem patologii wewnątrz organizacji.

Skoro z problemem nie radzą sobie organy państwa, nic dziwnego, że część obowiązków państwo przerzuca na właścicieli i zarządy firm. Nałożony np. na firmy obowiązek opracowania i wdrożenia wewnętrznych procedur postępowania w sprawie zgłaszania nieprawidłowości pozwala na podjęcie innych działań uzdrawiających biznes i tworzących nowe możliwości przeciwdziałania np. wyłudzeniom oraz oszustwom pracowniczym. Warto łączyć przeciwdziałanie korupcji ze szkoleniem, poprawą jakości zarządzania oraz podejmowaniem działań zmierzających do eliminowania strat z tytułu nieuczciwości pracowniczej i likwidacji kosztów z tytułu oszustw.

Na firmy (tylko średnie i duże) wkrótce zostanie nałożony obowiązek wdrożenia programu antykorupcyjnego, który powinien zawierać co najmniej następujące elementy:
• kodeks etyki – podpisany przez każdego pracownika, współpracownika i inny podmiot gospodarczy działający na rzecz przedsiębiorcy,
• klauzule antykorupcyjne – umieszczane obowiązkowo w umowach jako klauzule stanowiące, iż żadna część wynagrodzenia z tytułu wykonania umowy nie zostanie przeznaczona na pokrycie kosztów udzielania korzyści majątkowych i osobistych,
• procedury i wytyczne dotyczące otrzymywanych prezentów,
• szkolenia – zapoznawanie osób zatrudnianych przez przedsiębiorcę z zasadami odpowiedzialności karnej za przestępstwa korupcyjne,
• procedury związane z whistleblowingiem, w tym opracowanie procedur informowania właściwych organów przedsiębiorcy o propozycjach korupcyjnych,
• dochodzenia wewnętrzne – opracowanie wewnętrznych procedur postępowania w sprawie zgłoszenia nieprawidłowości oraz prowadzenia dochodzeń,
• niedopuszczanie do tworzenia tzw. funduszy korupcyjnych,
• niepodejmowanie decyzji w oparciu o działania korupcyjne.

W projekcie ustawy utrzymano sankcje za brak, pozorność lub nieskuteczność systemów antykorupcyjnych, czyli karę pieniężną do 10 mln zł i zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne przez 5 lat. Dla firm, które z takich przetargów się utrzymują, samo ustanowienie powyższych procedur i zapisów oraz klauzul w umowach z klientami nie będzie wystarczające. Niezbędne będzie powołanie własnych komórek zajmujących się korupcją albo wynajęcie profesjonalnych firm zewnętrznych zajmujących się m.in. przeciwdziałaniem praktykom korupcyjnym, które przejmą obowiązek kontrolowania tej sfery działalności przedsiębiorstw w Polsce. Istnieje obawa, iż nasz rynek, nierzadko branżowo skonfliktowany, w walce o kontrakty i zamówienia może sięgnąć po ostre i niezbyt „sympatyczne” środki – wykorzystując np. anonimowe donosy, które mogą uderzyć w biznes. Już dzisiaj wiele firm może mieć problemy z powodu zemsty niezadowolonych i zawiedzionych pracowników, kontrahentów czy wrogo nastawionych konkurentów. Urzędy skarbowe potwierdzają, że mają obowiązek sprawdzenia każdej informacji, jaka do nich spływa kanałami operacyjnymi, w tym poprzez przesyłane donosy. Do jednostek Ministerstwa Finansów niedługo dołączy CBA.

Nowe przepisy również mogą tworzyć nowe rodzaje ryzyka, uderzając nie tylko w korumpujących i skorumpowanych, ale także w nieprzygotowanych do obrony i uczciwych przedsiębiorców. Już dzisiaj wielu z nich ma obawy, czy czyjaś zła wola nie spowoduje, że firma zostanie postawiona w trudnej sytuacji tylko dlatego, że ktoś wie więcej niż zarząd czy właściciel i wykorzysta to, by uderzyć w firmę. Ale na to jest tylko jedna rada – trzeba temu przeciwdziałać i nie czekać na ostatni moment, kiedy do firmy zapuka fiskus czy CBA.

Ustawa „o jawności” jest poprawiana, na etapie dyskusji w sejmie może ulec zmianie. Ustawa powinna weść w życie 1 marca 2018 r., ale ta data jest wciąż przesuwana. Firmy będą miały sześć miesięcy na wdrożenie lub dostosowanie swoich procedur antykorupcyjnych. To niewiele czasu. Z korupcją należy walczyć i państwo nie może rezygnować ze swojej w tym roli. Przenoszenie na obywateli ciężarów związanych z walką z korupcją będzie generować zagrożenia i ryzyko u tych, którzy transparentnie prowadzą biznes. Czy utrudnią tworzenie slush funds? Czy korupcja stanie się mniej opłacalna? Czy ryzyko „wpadki” się zwiększy? Czy obywatele skorzystają z nowych możliwości, by dzielić się swoimi spostrzeżeniami? Czy zwalczanie korupcji w firmach znajdzie wsparcie i nowe siły? Wkrótce się o tym przekonamy. W innych krajach nawet najbardziej doskonałe przepisy prawne oraz coraz lepiej wyszkolone i wyposażone organy ścigania częściej wykrywają działania korupcyjne. Ale korupcja, łapownictwo czy płatna protekcja nadal znajdują chętnych mimo kar za to grożących.

Jedno jest pewne – problem, który niedawno interesował dziennikarzy i opinię publiczną oraz część przedstawicieli biznesu, dzisiaj stał się problemem wszystkich. Problemem, obok którego nie można przejść obojętnie, ale trzeba podjąć odpowiednie działania. Konsekwencje zaniechania mogą być dolegliwe.

Michał Czuma
Wiceprezes i współwłaściciel G+C Kancelaria Doradców Biznesowych. Wcześniej stworzył i zarządzał pierwszymi w kraju Biurami Antyfraudowymi w spółkach grupy PKO BP. Były wieloletni z-ca dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa PKO BP.