Urban Resilience, czyli swoisty „raport mniejszości” zarządzania bezpieczeństwem.

Jacek Tyburek & Jacek Pałkiewicz

To drugi z serii artykułów o bezpieczeństwie. Inspiracji do powstania cyklu dostarczył poradnik Jacka Pałkiewicza „Dżungla miasta. Klucz do bezpieczeństwa”. Na łamach „a&s Polska” partneruje mu wieloletni praktyk zarządzania bezpieczeństwem Jacek Tyburek. Wspólnie przedstawią swój punkt widzenia na bezpieczeństwo w jego różnych aspektach.

W obszarze bezpieczeństwa miast pojawia się metodologia pomagająca dogłębnie analizować rzeczywistość i doświadczenia, pozwalająca skutecznie przewidywać wystąpienie zagrożeń. Tym procesem jest model tworzenia strategii urban resilience, czyli odporności miasta.

Przekształca się również problematyka bezpieczeństwa, stanowiąca kluczową wartość w funkcjonowaniu miast. Obserwujemy zmiany w podejściu do sposobów definiowania bezpieczeństwa i metod zapewnienia jego satysfakcjonującego poziomu. Pojęcie bezpieczeństwa i jego postrzeganie ewoluuje od klasycznego zapewnienia stanu możliwie wolnego od przestępstw do tzw. urban (city) resilience. Termin resilience w bezpośrednim tłumaczeniu oznacza odporność, sprężystość, elastyczność, prężność, żywotność. W kontekście miast jest używany do określenia ich zdolności do odbudowy, szybkiego przywrócenia stanu sprzed kryzysu lub innych problemów przejściowych.

Koncepcja urban (city) resilience
Nośność tej interdyscyplinarnej idei jest na tyle duża, że doczekała się już kilku źródeł opracowania. Prace nad stworzeniem i rozwojem koncepcji odporności miasta podjęto niedawno. Niekwestionowanym liderem jest Fundacja Rockefellera i Projekt 100 Resilient Cities (100RC) oraz współpracująca z nią firma Arup. Nie są to jedyne organizacje zajmujące się tym zagadnieniem. Wśród innych podmiotów należy wymienić:

• ICLEI (Local Governments for Sustainability) – inicjatywa skupiająca 1500 miast i regionów na całym świecie, skoncentrowana na idei zrównoważonego rozwoju (http://resilient-cities.iclei.org/);
• UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) – realizuje program Making Cities Resilient (https://www.unisdr.org/we/campaign/cities);
• Grosvenor – jedna z największych na świecie firm branży zajmująca się obrotem nieruchomościami; w 2014 r. przygotowała raport na temat miejskiej odporności;
• BuroHappold Engineering – międzynarodowa firma inżynieryjna dostarczająca rozwiązania m.in. dla miast; w 2016 r. opublikowała raport nt. aglomeracji miejskich;
• British Standard Institution pracujący nad rozwinięciem standardu City Resilience (https://www.bsigroup.com/en-GB/our-services/events/2016/City-Resilience- Workshops-/).

Definicje opracowane przez organizację Projekt 100 Resilient Cities (100RC) we współpracy z firmą Arup określają odporność miasta jako zdolność jednostek, społeczności, instytucji, przedsiębiorstw oraz systemów funkcjonujących w mieście do przetrwania (…) sytuacji trudnych, stresowych lub kryzysowych bez względu na stopień ich dolegliwości. Takie ujęcie tematu wywołuje skojarzenia z systemem zarządzania kryzysowego znanego z procedur zarówno państwowych, miejskich, jak i obowiązujących w większych organizacjach biznesowych. Jest jednak znacznie bardziej kompleksowe, a zgodnie z intencjami jego autorów ma okazać się także skuteczniejsze niż obecne systemy zarządzania kryzysowego.

Urban resilience nie jest zatem prostym rozwinięciem znanego zarządzania kryzysowego w miastach. To zupełnie nowa metoda, z wysoko rozwiniętą funkcją prewencyjną, opartą na dostępnej wiedzy i danych, poszerzanych w coraz większym stopniu. Urban resilience opiera się również na uczeniu się za pomocą dostępnych narzędzi, doświadczeniu oraz budowaniu skutecznych rozwiązań służących obronie przed możliwymi, szeroko rozumianymi zagrożeniami, a także szybkiemu powrotowi do codziennej działalności.

Wdrażanie koncepcji resilience
Koncepcja urban resilience znajduje się w fazie dynamicznego, lecz wciąż wczesnego rozwoju. To niewątpliwie nowatorskie rozwiązanie, w którego ramach kluczowi miejscy interesariusze podejmują wspólny wysiłek zmierzający do budowania zdolności miasta do funkcjonowania pomimo zakłóceń krótko- i średnioterminowych. Zasadniczą korzyścią wyłaniającą się z myślenia i zarządzania w kategoriach zapewnienia miejskiej odporności jest stworzenie platformy integrującej różne aspekty strukturalnego zapewnienia bezpieczeństwa miasta odpowiedzialne za to służby i podmioty. Bezpieczeństwo jest jednak tylko jednym z elementów składających się na ten model. Wdrażanie koncepcji resilience przejawia się bowiem w uwzględnianiu – we wszystkich kluczowych aspektach życia miasta – konieczności zapewniania jego odporności na różnorodne ryzyka i zagrożenia.

W tradycyjnym ujęciu poszczególne dziedziny funkcjonowania miast stanowią zwykle zamknięte enklawy, których przedstawiciele ograniczają się często do planowania własnych działań na możliwie najwyższym poziomie, nie uwzględniając przy tym wiedzy na temat dokonań dziedzin pokrewnych. Model resilience pozwala zmienić to podejście, tworząc ramy dla wieloaspektowej współpracy międzysektorowej. Zarządzanie miastem oparte na koncepcji resilience wzmacnia również elastyczność w dostosowywaniu się do zmieniających się okoliczności i podejmowaniu nowych wyzwań. Inicjowanie działań w ramach modelu elastycznego reagowania, a jednocześnie w systemie „naczyń połączonych” pozwala również lepiej alokować środki oraz bardziej efektywnie i adekwatnie reagować na konkretne zdarzenia.

Punktami odniesienia dla podmiotów zarządzających miastem, odpowiedzialnych za wdrażanie i integrację działań zmierzających do budowania odporności miasta, są następujące założenia:

• odporność zapewnia ciągłość funkcjonowania pomimo występowania „wstrząsów i stresów” z dostosowaniem do długoterminowych zmian, pojawiających się zagrożeń i możliwości;
• odporność jest środkiem do rozwiązywania problemów – należy znaleźć odpowiedzi na pytania, dlaczego jest ona istotna, i jakie działania należy podjąć, aby uzyskać zakładany cel;
• odporność wymaga spójności działań;
• odporność jest specyficzna dla kontekstu „co?” należy zrobić, „dlaczego?” i „jak?” będzie się różnić w zależności od miejsca i czasu. Ma wymiar „twardy” (np. aspekty fizyczne i infrastrukturalne) oraz „miękki” (np. zaangażowanie społeczności lokalnej). Żaden z nich nie jest dominujący, są one równie ważne;
• odporność stanowi odpowiedź na potrzeby pojawiające się zarówno „odgórnie”, jak i „oddolnie”. Ze względu na to, że miejska odporność leży w interesie wszystkich mieszkańców, kluczowe znaczenie ma osiąganie oczekiwanych wyników na różnych szczeblach oraz zaangażowanie różnorodnych podmiotów;
• w pierwszej kolejności należy rozwiązywać problemy społeczne i gospodarcze, co ma sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi;
• podczas wdrażania modelu odporności istotne są struktury i procesy, ale to zaangażowanie uczestników ma kluczowe znaczenie;
• mimo że pomiar postępów w budowaniu odporności jest trudny, to jednak niezbędny do utrzymania odpowiedniego tempa tego procesu.

Podsumowując rozważania na temat przydatności budowania odporności miast, należy podkreślić, iż urban resilience nie jest de facto nowym systemem – odgrywa raczej rolę „systemu systemów” integrującego działania podejmowane w ramach różnych dziedzin w celu uzyskania synergicznych efektów. To stanowi też realną siłę tego podejścia. Nie mamy bowiem do czynienia z kolejną próbą redefinicji podejścia – takie rewolucyjne tendencje zazwyczaj są bardzo kosztowne i jeszcze bardziej nieefektywne. Najbardziej korzystają na nich konsultanci, którzy miesiącami je wdrażają, później szacują wyniki i na końcu audytują.

Kryteria oceny odporności
W opisach koncepcji urban resilience zazwyczaj znajdują się określenia wskazujące na to, że korzysta ona z wielu źródeł danych oraz odnosi się do szerokiej palety pojęć i zjawisk (np. „kompleksowy”, „różnego rodzaju stresy”, „kryzysy bez względu na ich charakter”). Ponownie odnieśmy się do pracy wykonanej przez firmę Arup. Efektem doprecyzowania pojęcia urban resilience było wydanie w 2016 r. poradnika zatytułowanego City Resilience Index. Understanding and measuring city resilience, proponującego kryteria oceny czy pomiaru wskaźnika odporności miasta. Podstawowym celem tego dokumentu było opracowanie narzędzia umożliwiającego aglomeracjom, a właściwie osobom nimi zarządzającym, kompleksową ocenę stopnia ich odporności i funkcjonowania, a także ewentualne zidentyfikowanie tych obszarów, które wymagają poprawy.

City Resilience Index jest narzędziem dość skomplikowanym, które mimo że służy do samooceny, to wykorzystuje rozwiązania opracowane na potrzeby audytu bezpieczeństwa, z elementami oceny ryzyka. W ramach City Resilience Index wyróżniono 4 obszary, 12 celów oraz 56 wskaźników służących do oszacowania miejskiej odporności. Dokument ten obejmuje łącznie 156 pytań i wskaźników. Warto się z nimi zapoznać – samorządowcy powinny zacząć od odbycia warsztatów, podczas których uczestnicy „przejdą” przez listę pytań, na które udzielą szczerych odpowiedzi. Następnie z dużym prawdopodobieństwem poproszą fachowców o wsparcie.

Odpowiedzi na poszczególne pytania pozwolą na dokonanie zarówno ilościowej oceny adekwatności stosowanych w mieście mechanizmów i procesów pozwalających osiągnąć zamierzone efekty, jak i jakościowej oceny stopnia spełnienia założeń, które do tych efektów mają prowadzić.

Zastosowania strategii city resilience
Pojawia się pytanie, czy jakieś miasta wdrożyły już strategię city resilience, choćby na poziomie deklaracji czy spisanego dokumentu. Dziedzina zarządzania jest młoda, nawet bardzo młoda, więc pytanie jest zasadne. Odpowiedź brzmi: nawet sporo i co ważne, są to różne miasta, na różnym „podkładzie” kulturowym i cywilizacyjnym, m.in. Amman, Ateny, Bangkok, Boston, Buenos Aires, Dakar, Dallas, Los Angeles, Medellín, Melbourne, Mexico City, Montreal, Nowy Jork, Oakland, Panama, Paryż, Rio de Janeiro, Rzym, Rotterdam, San Francisco, Sydney. W sumie dotychczas 49 miast – jak na kiełkującą ideę to niezły wynik. Kiedy na tej liście pojawią się polskie miasta… lub choćby z Europy Środkowo-Wschodniej?

Co w praktyce oznacza wdrożenie strategii city resilient? Oto, jak to wygląda w przypadku Rotterdamu i Rio de Janeiro. Mieszkańcy Rotterdamu twierdzą, że dbanie o bezpieczeństwo i odporność swojego miasta mają prawie w genach – i tak właśnie brzmi oficjalne hasło ich strategii:
Resilience is in our DNA.
Podczas jej tworzenia zdecydowano się skorzystać z metodologii opracowanej w ramach 100RC. Pozwoliło to na wskazanie sześciu obszarów, dla których zdefiniowano reguły zapewnienia odporności. Są to:

• edukacja i spójność społeczna,
• przesył energii,
• dostosowanie do zmian klimatycznych,
• bezpieczeństwo cybernetyczne,
• infrastruktura krytyczna,
• zarządzanie zmianą w mieście.

Po wyszczególnieniu obszarów działania zespoły powołane do opracowania strategii odporności przystąpiły do kreślenia wizji przyszłości miasta.

Rio de Janeiro liczy niemal 7 mln mieszkańców i jest drugim co do wielkości miastem Brazylii. Podobnie jak Rotterdam, władze Rio de Janeiro postanowiły przystąpić do Projektu 100RC oraz skorzystać z zaproponowanej w nim metodologii. Do obszarów funkcjonowania miasta, które stanowią źródło największych wyzwań i powinny stać się przedmiotem rozważań oraz planowania odporności, zaliczono:

• gospodarkę wodną,
• infrastrukturę,
• spójność społeczną (budowanie poczucia wspólnoty lokalnej).

Gospodarowanie zasobami wodnymi w Rio de Janeiro wiąże się z koniecznością ciągłego mierzenia się z warunkami pogodowymi. Są one z jednej strony związane z okresowymi intensywnymi opadami deszczu, w których wyniku wzbierają płynące przez miasto rzeki odprowadzające wodę do jeziora i oceanu, z drugiej natomiast z długotrwałymi okresami suszy oraz niedoboru wody pitnej. W związku z tym projekty mające na celu tzw. zarządzanie wodą (water management) stanowią podstawę strategii odporności miasta.

Jeśli chodzi o drugi obszar wyzwań – infrastrukturę – należy zauważyć, że wprawdzie Rio de Janeiro w ponad 450-letniej historii przechodziło okresy burzliwego rozwoju gospodarczego, to w XX wieku nie należało już do najbardziej rozwiniętych miejsc świata i borykało się z licznymi nieprawidłowościami w funkcjonowaniu infrastruktury miejskiej. Nieskoordynowany rozwój spowodował elementarne braki w infrastrukturze sanitarnej, wodociągowej, energetycznej, a także w sferach związanych z wypoczynkiem mieszkańców. Miasto produkuje niewiele energii pozyskiwanej z paneli słonecznych, odnotowuje się w nim również znaczące marnotrawstwo wody.

Z kolei potrzeba podejmowania działań na rzecz wzmacniania wspólnoty lokalnej wynika z istniejących w Rio de Janeiro nierówności społecznych. W mieście rozwijają się strefy biedy i przestępczości, których emanacją są fawele. Ich istnienie sprawia, że kwestia społecznej spójności należy do kluczowych wyzwań.
W strategii budowania odporności miasta zostały wymienione czynniki „stresu”, rozumianego jako cyklicznie występujące zjawiska niepożądane. Znalazły się wśród nich: intensywne opady deszczu; silny wiatr; fale upałów oraz miejska wyspa ciepła; podnoszenie się poziomu oceanu; epidemie; susze; problemy w ruchu drogowym (korki); katastrofy i wypadki spowodowane niewłaściwym funkcjonowaniem infrastruktury miejskiej; zachowania antyspołeczne w czasie dużych imprez; przestępstwa popełniane w przestrzeni publicznej; niedostateczny dostęp do infrastruktury sanitarnej.

Konkluzje
Model urban resilience łączy działania analityczne i prewencyjne z klasycznym zarządzaniem kryzysowym. Czerpie on z osiągnięć w takich dziedzinach, jak big data czy smart city, ponieważ jego funkcjonowanie jest oparte na ciągłym dostępie do informacji (danych), które we współczesnym mieście stanową olbrzymi oraz coraz trudniejszy do zarządzania i wykorzystania zasób.
Metody wdrażania strategii odporności, korzystając z doświadczeń zarządzania miastem w sytuacjach kryzysowych, zostają uzupełnione i wzmocnione poprzez systemy techniczne i zarządzania oraz wiedzę wypracowaną przez sektor prywatny.
Model odporności miast stwarza możliwość wzmocnienia ich dobrostanu poprzez lepsze zadbanie o bezpieczeństwo mieszkańców, ich majątku i miejsc pracy. Zwiększa atrakcyjność miast, które nieustannie konkurują ze sobą w wyścigu o inwestycje, kapitał, technologie i ludzkie talenty, które mogą być w sposób pełniejszy realizowane w metropoliach odpornych na wstrząsy i zagrożenia.

Czy uprawnione jest stwierdzenie, że na naszych oczach wykluwa się nowa metoda zarządzania kryzysem, a także bezpieczeństwem – technika rodem z „Raportu mniejszości”? Z pewnością nie jest to proces „zamiast”, tylko „bardziej”. Jak zwykle w takiej sytuacji kluczową rolę odgrywają ludzie. Czy „kupią” nowe podejście, czy wystarczy umiejętności, wiedzy i dobrej woli, żeby podobny proces wdrożyć jako standard? Jesteśmy przekonani, że tak.

Wiek XXI i kolejne będą wiekami miast o ciężarze gatunkowym często większym od niejednego średniej wielkości państwa. Zarządzanie bezpieczeństwem takich organizmów w epoce informacji wymaga stosowania adekwatnych procedur i narzędzi.

Jacek Pałkiewicz
Reporter, jeden z najbardziej aktywnych podróżników i eksploratorów naszych czasów. Trener i twórca pierwszej szkoły survivalu w Europie. Członek rzeczywisty Królewskiego Towarzystwa Geograficznego w Londynie.
Na swoim koncie ma wiele osiągnięć i wyróżnień, m.in. odkrycie źródła Amazonki, szkolenia kosmonautów i jednostek antyterrorystycznych.
Autor ponad 40 książek i wielu publikacji w prasie międzynarodowej.

Jacek Tyburek
Menedżer bezpieczeństwa organizacji. Doświadczenie zdobywał w różnych obszarach bezpieczeństwa; od przemysłu i logistyki, przez BPO, po bezpieczeństwo w rzeczywistości wirtualnej. Promotor pojęcia Organisational Resilience. Entuzjasta bezpieczeństwa miast, realizujący swoją pasję w powstającej pracy doktorskiej.