Jednolity rynek wyrobów budowlanych – nadchodzące zmiany
mł. bryg. mgr inż. Grzegorz Mroczko
Urzędnicy z Komisji Europejskiej nie są w pełni zadowoleni z rezultatów wdrożenia i funkcjonowania rozporządzenia 305/2011 (CPR) na rzecz jednolitego (wewnątrzwspólnotowego) rynku wyrobów budowlanych. Zaproponowano zmiany, które w niektórych przypadkach można uznać za rewolucyjne.
Dokumenty i oznakowanie CE związane z oceną wyrobów budowlanych w tzw. systemie europejskim omówiłem w artykule w numerze 2/2022 „a&s”. Obecne zasady obowiązują już 9 lat, wszyscy oswoiliśmy się z nimi i do nich przyzwyczaili – wiedza, świadomość i doświadczenie uczestników rynku wyrobów budowlanych w tym zakresie są na wysokim poziomie.
Jak pokazują wyniki analizy funkcjonowania rynku wyrobów budowlanych, jaką prowadziła Komisja Europejska (KE) we współpracy z ekspertami z wielu środowisk i branż, wystąpiły określone problemy z osiągnięciem celów, w jakich regulacje te powołano. KE zidentyfikowała następujące problemy:
- Nie powstał jednolity rynek wyrobów budowlanych ze względu na nieprawidłowo działający proces normalizacji i harmonizacji norm.
- Wyzwania związane z wdrażaniem na poziomie krajowym.
- Nie dokonano uproszczenia ram prawnych.
- Brak możliwości realizacji szerszych priorytetów politycznych UE, w tym m.in. transformacji ekologicznej i cyfrowej.
W ostatnich latach projekty norm zharmonizowanych opracowane przez Europejskie Organizacje Normalizacyjne rzadko mogły być cytowane w Dzienniku Urzędowym (OJEU) głównie ze względu na ich braki prawne. Normy zharmonizowane, w myśl CPR, mogą wskazywać jedynie wymagania i metody oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk związanych z wymaganiami podstawowymi dla obiektów budowlanych. Nie można zatem w normach wskazywać innych wymagań, takich, które nie są związane z właściwościami użytkowymi – dla przykładu wymaganie poprawnego działania, kolorystyki czy funkcjonalności nie leży, w myśl CPR, w obszarze właściwości użytkowych. Sytuacja ta budzi spore kontrowersje i sprzeciw przedstawicieli poszczególnych branż.
Wyroby budowlane z grupy 10 Fixed firefighting equipment (SSP, DSO, oddymianie, SUG itp.) wyraźnie odróżniają się od typowych wyrobów budowlanych – to urządzenia elektroniczne sterowane za pomocą dedykowanego oprogramowania. Dla nich nie ma możliwości opisania wymagań jedynie w formie właściwości użytkowych. Są to często istotne kwestie właściwe dla tego typu urządzeń, np. kolorystyka obudów przycisków sterujących (ROP czerwony, RPO pomarańczowy), sygnalizacja stanu pracy systemów (zielony – dozór, żółty uszkodzenie, czerwony – alarm) czy też funkcjonalność urządzenia do ładowania akumulatorów zasilania rezerwowego central itp. Zapisanie takich wymagań w normie zharmonizowanej jest niezgodne z postanowieniami aktualnego CPR – to m.in. z tego powodu nie może zostać opublikowany i zharmonizowany projekt normy EN 12101-9, podobnie aktualizacje i zmiany do norm serii EN 54, EN 12094 czy EN 12101.
Oczywiście wiele norm zharmonizowanych z obszaru SSP, SUG takie wymagania opisuje, ponieważ zostały opublikowane i zharmonizowane w czasie obowiązywania dyrektywy budowlanej (przed rokiem 2013) lub w początkach funkcjonowania CPR. Normy w ich brzmieniu są stosowane, natomiast nie można opublikować i zharmonizować zmian czy aktualizacji tych norm. Brak cytowania nowych norm zharmonizowanych w OJEU ogranicza sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku, tworzy bariery handlowe, dodatkowe koszty i obciążenia administracyjne dla podmiotów gospodarczych – m.in. dlatego, że zamiast paneuropejskiej certyfikacji i oznakowania CE producenci zmuszeni są do certyfikacji wyrobów w każdym kraju odrębnie.
Złożoność i niejednolitość przepisów krajowych przyczyniają się też do różnic w funkcjonowaniu i skuteczności nadzoru budowlanego w poszczególnych państwach członkowskich UE. Niejasne przepisy i różny sposób ich egzekucji w każdym kraju UE zniechęca producentów do wprowadzania wyrobów na rynek. Podobny problem występował w okresie obowiązywania dyrektywy budowlanej 889/106/EEC, a rozporządzenie 305/2011 miało ten problem rozwiązać.
Kolejnym problemem jest błędne rozumienie i interpretowanie oznakowania CE. Zgodnie z rozporządzeniem 305/2011 (CPR) jest ono powiązane z oceną właściwości użytkowych wyrobu budowlanego, a nie ze zgodnością wyrobu z wymaganiami, ponieważ te nie są/nie mogą być określane w normach zharmonizowanych. Oznakowanie CE może być naniesione na wyrób w sytuacji, gdy ma on potwierdzoną jedną właściwość użytkową (np. spośród 10 wskazanych w normie zharmonizowanej). Samo oznakowanie CE nie oznacza zatem częściowej czy pełnej zgodności wyrobu z normą zharmonizowaną – dopiero lektura deklaracji właściwości użytkowych pozwala dowiedzieć się, jakie właściwości użytkowe wyrobu deklaruje jego producent.
Natomiast w innych przepisach UE oznakowanie CE oznacza właśnie zgodność wyrobu z wymaganiami, które są określone w dyrektywach i normach zharmonizowanych z tymi dyrektywami – w rozumieniu wszystkich wymagań zapisanych w tych dokumentach.
Inne przepisy CPR są niewystarczająco jasne albo nakładają się na siebie w obrębie samego CPR (np. pokrywanie się informacji wymaganych w deklaracji właściwości użytkowych i w oznakowaniu CE) lub między CPR a innymi przepisami UE. Ponadto aktualna treść CPR uniemożliwia realizację szerszych priorytetów politycznych UE, w tym m.in. transformacji ekologicznej i cyfrowej. W przypadku transformacji ekologicznej problem polega na tym, że dostępne normy zharmonizowane obejmują tylko niektóre elementy związane z oddziaływaniem wyrobów na środowisko (np. zanieczyszczenie). Wielu zagadnień nie sposób wyrazić w normach poprzez wskazanie wyłącznie metod oceny właściwości użytkowych, a inny sposób – czyli stawianie wyrobom wprost wymagań w normach zharmonizowanych – jest obecnie niezgodny z CPR.
W przypadku transformacji cyfrowej aktualne brzmienie CPR wspiera formę papierową dokumentowania właściwości użytkowych, a jako dodatkową możliwość wskazuje formę cyfrową. To sprawia, że informacje o wyrobach budowlanych w formie cyfrowej nie są wystarczająco dostępne dla uczestników rynku i tym samym cele dotyczące transformacji cyfrowej nie mogą być osiągnięte.
Aby rozwiązać powyższe problemy, KE opracowała projekt zmiany rozporządzenia CPR, która ma na celu:
- stworzenie sprawnie funkcjonującego jednolitego rynku wyrobów budowlanych,
- zapewnienie, by ramy mogły przyczynić się do osiągnięcia celów ekologicznej i cyfrowej transformacji, w szczególności gospodarki nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej.
Te ogólne cele zostały uzupełnione celami szczegółowymi:
- odblokowanie systemu harmonizacji technicznej,
- zmniejszenie krajowych barier w handlu wyrobami objętymi rozporządzeniem w sprawie wyrobów budowlanych,
- poprawa egzekwowania przepisów i nadzoru rynku,
- zapewnienie większej jasności (bardziej wyczerpujące definicje, ograniczenie nakładania się przepisów, kolizja przepisów z innymi aktami prawnymi) i uproszczenie,
- zmniejszenie obciążeń administracyjnych, m.in. poprzez uproszczenie i cyfryzację,
- zapewnienie bezpiecznych wyrobów budowlanych,
- przyczynianie się do zmniejszenia ogólnego wpływu wyrobów budowlanych na klimat i środowisko, m.in. dzięki stosowaniu narzędzi cyfrowych (paszportu cyfrowego).
KE ocenia, że rewizja rozporządzenia CPR będzie korzystna dla producentów, ponieważ lepiej funkcjonujący jednolity rynek zapewni przedsiębiorstwom budowlanym dostęp do szerszej oferty wyrobów, jednak nie odbędzie się to bez kosztów. Producenci wyrobów budowlanych będą musieli wywiązać się z większej liczby zobowiązań, aby wprowadzić swoje wyroby do obrotu, co spowoduje wzrost kosztów po ich stronie (szacuje się, że będzie to 8% kosztów podstawowych działalności, czyli ok. 200 mln euro rocznie). Ale jednocześnie będą mieli więcej możliwości rynkowych i nadal będą funkcjonowały uproszczone procedury dla mikroprzedsiębiorstw. Z jednej strony państwa UE będą musiały przeznaczyć więcej środków na nadzór rynku, z drugiej – zmiana zapewni im znaczne wsparcie pod względem ich odpowiedzialności za bezpieczeństwo obiektów budowlanych.
Krótkie omówienie wybranych zmian proponowanych w nowym brzmieniu rozporządzenia CPR
1. Nowy zakres przedmiotowy obowiązywania rozporządzenia:
- wyroby budowlane, w tym wyroby używane i wyroby poddane regeneracji,
- zbiory danych 3D wprowadzone do obrotu w celu umożliwienia drukowania przestrzennego wyrobów budowlanych objętych rozporządzeniem oraz wyrobów budowlanych i form wydrukowanych przestrzennie;
- materiały przeznaczone do wykorzystania podczas drukowania przestrzennego wyrobów budowlanych na terenie budowy lub w jej pobliżu lub do produkcji przy użyciu form na terenie budowy lub w jej pobliżu;
wyroby budowlane produkowane na terenie budowy w celu natychmiastowego wbudowania ich w obiekty budowlane, bez konieczności podjęcia oddzielnych działań handlowych zmierzających do wprowadzenia ich do obrotu; - części kluczowe wyrobów objętych rozporządzeniem;
- części lub materiały przeznaczone do stosowania w wyrobach objętych rozporządzeniem, jeśli wniesie o to producent tych części lub materiałów;
- zestawy lub zespoły, jeżeli ich skład określono i ujęto w zharmonizowanych specyfikacjach technicznych lub europejskich dokumentach oceny;
- prefabrykowane domy jednorodzinne jednokondygnacyjne o powierzchni użytkowej mniejszej niż 180 m2 lub dwukondygnacyjne o powierzchni użytkowej mniejszej niż 100 m2 na kondygnację.
Jednocześnie z zakresu wyrobów budowlanych usuwa się wyroby objęte m.in. dyrektywami: dźwigową, w sprawie wody pitnej oraz w sprawie ścieków komunalnych:
– dźwigi (windy),
– schody ruchome i ich elementy,
– kotły, rury, zbiorniki i urządzenia pomocnicze oraz inne produkty przeznaczone do kontaktu z wodą do spożycia przez ludzi,
– systemy oczyszczania ścieków,
– urządzenia sanitarne,
– wyroby związane z sygnalizacją świetlną drogową.
2. Odblokowanie systemu harmonizacji technicznej
W zmienionym rozporządzeniu CPR proponuje się podział specyfikacji technicznych na dwie grupy:
- Obowiązkowe normy zharmonizowane, które nadal będą dotyczyły oceny właściwości użytkowych związanych ze spełnieniem przez obiekty budowlane wymagań podstawowych określonych w załączniku 1. do rozporządzenia CPR*. W oparciu o te normy, tak jak dotychczas, producenci będą oceniali i deklarowali właściwości użytkowe wyrobów.
- Dobrowolne normy zharmonizowane, które będą wskazywały istotne, ale nie związane z oceną ich właściwości użytkowych wymagania dla wyrobów, np. wymagania w zakresie spełnienia zamierzonego celu zastosowania; poprawnego działania wyrobu; w zakresie konstrukcji, kolorystyki i funkcji; dot. informowania o wyrobie (znakowanie, etykiety i dokumenty towarzyszące wyrobowi). Zgodnie z tymi normami producenci będą oceniali i deklarowali zgodność wyrobu z wymaganiami dla wyrobu.
W celu dalszego usprawnienia i nadrobienia zaległości w harmonizacji technicznej wyrobów KE nadaje sobie dodatkowe uprawnienia polegające na możliwości ustanawiania wymagań technicznych dla wyrobów (w zakresie zarówno właściwości użytkowych, jak i wymagań dla wyrobu) w drodze aktów delegowanych do rozporządzenia CPR. Możliwe to będzie m in. w przypadku, gdy:
– występują nieuzasadnione opóźnienia w przyjęciu norm przez europejskie organizacje normalizacyjne;
– istnieje pilna potrzeba przyjęcia bardziej zharmonizowanych specyfikacji technicznych, których nie można uregulować samymi normami;
– co najmniej jedna zasadnicza charakterystyka odnosząca się do podstawowych wymagań dla obiektów budowlanych nie jest objęta normami, do których odniesienia już zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym;
– normy są z innych powodów uznane za niewystarczające do pokrycia potrzeb regulacyjnych państw członkowskich lub potrzeb podmiotów gospodarczych;
– normy nie są zgodne z prawodawstwem i ambicjami UE w zakresie klimatu i środowiska.
3. Wprowadzenie nowych i modyfikacja istniejących definicji
W aktualnym brzmieniu rozporządzenie CPR wskazuje 28 definicji, projekt zmiany wprowadza ich aż 71, w tym m.in. definicje typu wyrobu, rodziny wyrobów, wyrobu używanego i poddanego regeneracji, produkowanego jednostkowo, nieseryjnego procesu produkcyjnego, a także naprawy, konserwacji, części kluczowej wyrobu, materiałów przeznaczonych do drukowania przestrzennego wyrobów, dostawcy usług drukowania przestrzennego, bezpośredni montaż, wymogów dot. wyrobów i inne. Zmieniono także brzmienie wybranych definicji, np. definicji wyrobu budowlanego i zestawu wyrobów (tabela). Doprecyzowano zatem obszar stosowania rozporządzenia i wyjaśniono kwestie dotychczas nieokreślone, które powodowały niejednolitość stosowania rozporządzenia w krajach członkowskich UE.
| Definicja | Aktualne brzmienie | Nowe brzmienie |
| wyrób budowlany | każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, mający wpływ na spełnienie wymagań podstawowych przez te obiekty | każdy uformowany lub bezkształtny element fizyczny, łącznie z jego opakowaniem i instrukcją obsługi, lub zestaw bądź zespół łączący takie elementy, który jest wprowadzany do obrotu lub produkowany w celu trwałego wbudowania w obiekty budowlane lub ich części na terenie Unii, z wyjątkiem elementów, które z konieczności najpierw zostają trwale połączone w zespół, zestaw lub inny wyrób budowlany, zanim zostaną trwale wbudowane w obiekty budowlane |
| trwały | – | trwający dwa lata lub dłużej |
| zestaw wyrobów | oznacza wyrób budowlany wprowadzony do obrotu przez jednego producenta, jako zestaw co najmniej dwóch odrębnych elementów, które muszą zostać połączone, aby mogły zostać wbudowane w obiektach budowlanych | wyrób wprowadzony do obrotu przez jeden podmiot gospodarczy jako zestaw co najmniej dwóch odrębnych elementów, z których żaden nie musi być wyrobem, przeznaczony do łącznego wbudowania w obiekty budowlane |
| zespół | – | zestaw co najmniej dwóch odrębnych elementów, z których jeden jest wyrobem |
| wyrób używany | – | wyrób, który nie jest odpadem w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE i który został wbudowany co najmniej raz w dany obiekt budowlany oraz a) nie został poddany procesowi wykraczającemu poza naprawę, czyszczenie lub regularną konserwację, określonemu przez pierwotnego producenta w instrukcji obsługi lub uznanemu za konieczny zgodnie z powszechną wiedzą z zakresu inżynierii lądowej, b) nie został poddany procesowi wykraczającemu poza naprawę, czyszczenie i regularną konserwację lub „przygotowanie do ponownego użycia” w rozumieniu art. 3 pkt 16 dyrektywy 2008/98/WE po jego zdemontowaniu |
| wyrób poddany regeneracji | – | wyrób, który nie jest odpadem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98/WE, ale który wbudowano co najmniej raz w dany obiekt budowlany i który poddano procesowi przekształcenia wykraczającemu poza naprawę, czyszczenie i regularną konserwację |
| produkowany jednostkowo | – | oznacza, że ze względu na specyfikacje klienta występuje różnica dotycząca metody produkcji w porównaniu z wszystkimi innymi wyrobami wytwarzanymi dla innych klientów przez dany podmiot gospodarczy |
| nieseryjny proces produkcyjny | – | oznacza proces, który nie jest ani w przeważającej mierze zautomatyzowany, ani służący produkcji z wykorzystaniem technik linii montażowej, ani też powtarzający więcej niż 100 razy w roku przez dany podmiot gospodarczy lub podmioty gospodarcze należące do tej samej grupy przedsiębiorstw, określonej przez wspólną osobę fizyczną lub prawną sprawującą kontrolę, lub tę samą strukturę organizacyjną |
4. Nowe wymagania dla producentów wyrobów
W rozdziale III rozporządzenia określono prawa i obowiązki podmiotów gospodarczych, w tym m.in. producentów, upoważnionych przedstawicieli, importerów, dystrybutorów, a także obowiązki dostawców usług realizacji zamówień, brokerów, rynków internetowych, sprzedawców internetowych i sklepów internetowych oraz dostawców usług drukowania przestrzennego. Wprowadzono też nowe szczegółowe obowiązki podmiotów gospodarczych zajmujących się demontażem lub przetwarzaniem wyrobów używanych w celu ich ponownego użycia lub regeneracji.
5. Deklaracja właściwości użytkowych (DoP) i deklaracja zgodności (DoC)
Rozporządzenie wprowadza nowy obowiązek oceny i deklarowania zgodności wyrobu z wymaganiami dla wyrobu, które będą określone w dobrowolnych normach zharmonizowanych albo w aktach delegowanych KE. Wygląda na to, że dla każdego wyrobu konieczne będzie wystawienie dwóch rodzajów deklaracji – DoP i DoC. Dla ograniczenia obciążeń wprowadzono możliwość łączenia obu deklaracji w jeden dokument. To bardzo istotna, kłopotliwa i kosztowna zmiana generująca konieczność równoległego oceniania i deklarowania właściwości użytkowych wyrobów oraz zgodności wyrobu z wymaganiami dla wyrobów.
6. Oznakowanie CE i inne oznakowania na wyrobie
Oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych lub zgodności. Oznakowania CE nie umieszcza się na częściach kluczowych i na częściach, które nie są częściami kluczowymi.
Oznakowania inne niż CE, np. oznakowania prywatne, można umieszczać na wyrobie wyłącznie wówczas, gdy nie odnoszą się do kwestii uregulowanych oznakowaniem CE. Na wyrobie nie można umieszczać żadnego oznakowania innego niż określone w przepisach unijnych w odległości mniejszej niż podwójna długość oznakowania CE (mierzona od dowolnego punktu oznakowania CE i innego oznakowania określonego w przepisach UE). Na deklaracji właściwości użytkowych lub deklaracji zgodności nie można umieszczać oznakowań innych niż oznakowanie CE.
Podsumowanie
Treść rozporządzenia i załączników zajmuje ponad 100 stron. To skomplikowany i trudny tekst prawny, w którym – pod hasłem uproszczenia i ujednolicenia rynku wyrobów budowlanych – m.in. rozszerza się zakres przedmiotowy rozporządzenia, dokłada nowych uprawnień dla KE, wprowadza nowe obowiązki dla producentów wyrobów i jednostek notyfikowanych oceniających wyroby, a także wprowadza nowe wymagania dla wyrobów i nowy rodzaj deklaracji. Już wstępna lektura tego przepisu powoduje konsternację i liczne wątpliwości. Wdrożenie go do stosowania będzie dużym wyzwaniem dla państw członkowskich oraz wszystkich uczestników rynku wyrobów budowlanych.
Projekt zmiany rozporządzenia został zatwierdzony przez Komisję Europejską 31 marca 2022 r. Trwa proces legislacyjny, który jest obecnie na etapie pierwszego czytania w Radzie UE – Sekretariat Generalny Rady przekazał projekt do Grupy Roboczej ds. Własności Intelektualnej i Grupy Roboczej ds. Harmonizacji Technicznej.
Postępy procesu legislacji można śledzić pod adresem https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/HIS/?uri=CELEX:52022PC0144&sortOrder=asc.
Komisja Europejska przewiduje publikację zmienionego rozporządzenia w 2024 r. i ma ono zacząć obowiązywać w 2025 r. Czy proponowane zmiany pozwolą na osiągnięcie określonych przez Komisję celów?
 |
|
* Przy czym konkretne wymagania dot. właściwości użytkowych wyrobów mają wynikać z przepisów techniczno-budowlanych danego kraju członkowskiego, np. wymaganie w zakresie klasy odporności ogniowej elementów budynku, w zakresie ciągłości dostawy energii w warunkach pożaru dla zespołów kablowych wskazane w rozporządzeniu dot. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zobacz inne artykuły tego autora:
Pomieszczenia obsługi urządzeń ppoż. i kasety straży pożarnej
Ocena wyrobów służących do ochrony ppoż. budynków. Cz. 2. Oznakowanie CE
Ocena wyrobów służących do ochrony ppoż. budynków – narzędzie budowania bezpieczeństwa pożarowego
